高等教育研究 2006.3 作者：赵文华((上海交通大学高等教育研究所)
摘 要:战略管理是我国高等学校管理模式变革的趋势，制定战略规划并组织实施是战略管理的核心。高等学校战略规划是高等学校办学的精神向导、宣言书和制度创新的蓝图。我国高等学校目前缺乏编制和实施高校战略规划的体制性内源力，对战略规划的有效性缺乏理性判断与容观信任，高校战略规划的编制与实施的组织建设滞后，对高校战略规划的理论与实践缺乏必要的研究，同时，校长的任用方式直接影响了战略规划的价值实现等，这些都需要进行改革与突破。
关键词:战略规划；价值；编制与实施
高等学校实施战略管理，制定发展战略规划，既是高等教育外部环境变化的结果，也是高等学校内部管理模式变革的需要，是高等学校管理对时代发展的一种必然回应。大学的管理者必须思考“建设一个什么样的大学”和“怎样建设这样的大学”。近年来，或基于高等学校的内在需要，或适应教育行政管理部门的要求，我国高等学校已经开始进行发展战略规划的编制，不少高等学校建立了发展规划编制机构，呈现了一个战略管理的良好开端，但同时也有一些深层次问题需要进行思考。
一、高等学校发展战略规划的价值选择
与较早制定高等学校战略规划的欧美大学相比，我国高等学校制定发展战略规划的实际效果由于学校组织结构与外部环境的差异，以及对规划技术的了解不够等原因而存在一定的差距，首先是观念认识、尤其是价值认同上存在差距。结合国际经验和我国的实际情况，我国高等学校发展战略规划应该具有三个理想目标。
1.作为高等学校精神向导的发展战略规划
战略规划的内容一般包括历史回顾，愿景与使命，战略背景(机遇、挑战、优势、不足)，战略定位，战略目标，战略选择，战略举措等。制定战略规划的基础是大学的哲学，大学哲学的核心内容是大学理念，它主要体现在高等学校的使命与目标中。得到全校认可的发展战略规划应该是大学改革与发展的航标，是高等学校的精神向导。
愿景、使命、存在价值等在规划中起到目标和精神引领作用。美英等国几乎所有高校的战略规划都阐述了学校的使命，许多高校在阐述使命时特别强调办学特色或国内外定位。伦敦政治经济学院在它的战略性宣言中说，“希望成为达到国际领先水平的社会科学研究中心”，尤其是在战略规划中明确了学校的使命(Mission)、愿景(Vision)、目的(Objectives)和目标(Goals)。明确而合理的目标是发展战略规划的核心，目标应该成为大学一切工作的中心。麻省理工学院在使命陈述中，非常强调把学生培养成为21世纪服务国家和世界的最优秀的人才，学校致力于创造、传播和保存知识，并且与其它学校一道增进如识以面对世界性的挑战，努力使每一个成员具备明智的、创造性的和有效率地为人类更美好的生活而奋斗的能力与热情。密西根大学的使命陈述非常简略，“大学的使命就是学习，为州、国家和世界服务”，其进一步的目标陈述是:“应该通过其学术计划的质量和管理，通过其学生、教师以及员工的成就，而把自己摆在21世纪领导者的位置上。”
高等学校的哲学还深深体现在学校的文化上，战略规划无不具有深刻的文化内涵，大学文化经过较长时间的实践与凝炼后，会内化为大学成员的思想与行为，最终溶化于血液之中，并形成大学的品牌。尤其在高等教育大变革的时代，制定战略规划过程也是寻找大学精神家园的跋涉过程。例如卡内基—梅隆大学的成功与该校独到的文化特色密切相关，这种文化概括起来就是“富有朝气、喜欢辩论、不拘小节、不循规蹈矩”。该校在制定战略规划时十分注重遵循比较优势原则，确定优先目标，“有所为，有所不为”，从而创造出一种“小而优”、“小而美"的成功办学模式。这是它能够在短短30年时间内迅速发展成为世界一流大学的一个重要原因。
2.作为高等学校宣言书的发展战略规划
高等学校发展越来越需要外部支持。从国际发展经验看，美国、日本、韩国、香港等国家和地区都很重视著名大学的发展战略规划。通过制定科学合理的战略规划，并获得国家和社会的广泛认同，使大学的发展尽可能得到社会的支持。在战略规划中越来越重视外部利益相关者的分析。在外部利益群体中，主要有政府和社会两类，政府主要包括教育部、科技部、宏观管理部门、产业管理部门和地方政府；社会主要包括企业、社区、校友和受教育者家庭、兄弟院校和普通公众。英国伦敦政治经济学院院长戴维斯先生详细分析了当代大学的利益相关者:政府—它制定很多领域的规则，影响着学校的决策；教职工—他们在实施大学战略的过程中是至关重要的，如果他们的追求与战略意见相左的话，甚至可以百分之百地阻碍战略的实施；学生—他们对大学经历的期望、兴趣，与他们未来事业相关的课程等都必须是任何一所院校战略规划的核心；其他资助者—无论他们是私人机构的集资委员会，还是基金会，或者公司都是要考虑的对象；校友—他们是捐资人，也是一所院校对社会贡献的标志。
不同的利益群体与高等学校间具有不一样的强弱关系，因为不同利益群体对高校的理念认如、目标与价值的认同，以及对高等学校实施战略规划的影响方式也不一样。战略目标的确定既是高等学校内部所有成员的共同理想，也是学校给国家和社会的一种承诺。
战略规划作为宣言书的价值体现，还表现在战略规划制定的程序和参与人员的变化上。我国高校过去战略规划的基本功能是应付上级领导的要求，不少学校是少数人“顶层设计”的产物。现在不少高校充分认识到制定战略规划的过程是一个在校内形成共识、统一思想、协调各方、凝聚人心、振奋精神的过程。在战略规划过程中，卡内基—梅隆大学一方面成立了学校的战略规划委员会，另一方面要求学校中每个机构都要对自己所承担的任务负责，都要进行规划，而且要求每个教师都要参与规划。管理者的一个重要责任是通过规划平衡各方面对有限资源的竞争需求。在目前阶段，“规划过程比结果更重要”正逐步成为共识。因此，发展战略规划具有校内动员令和校外宣言书的作用。
3.作为高等学校制度创新蓝图的发展战略规划
一个成功的组织里，创新是一个有组织的过程而不仅是自发性的行为。一个有组织的创新过程在考虑新的战略选择的同时必须考虑制度创新问题。无论多么伟大的战略目标，在规划里还只是对未来的构想，要把它变成现实，需要一系列的保障措施。当前我国高校战略规划的保障措施的主要内容是制度创新，核心问题是要解决科学决策、强力执行、高效配置、合理评估等四大问题。只有当战略规划与资源配置和中长期评估真正挂钩，战略规划才能成为制度创新的基点与动力源。
当前，高等学校办学规模不断扩张，管理幅度不断增大，影响大学发展的因素更加复杂，市场机制在资源配置中的作用逐步增强，筹资多元化的格局初步形成。但是从现代大学制度建设的要求看，我国高校的校级决策成员比较单一，决策程序不规范，决策随意性较大，决策风险较高；管理结构也不够合理，执行力不足；资源配置系统性差，随机性较大，资源重复配置和低效率；评估体系较为单一，评估机构不健全，且重数量轻质量。
成功的战略规划往往是与资源配置挂钩的。在我国高校的资源配置中，“有所为，有所不为”是我国绝大多数高校的指导思想或战略选择，但是越来越多的高校领导者体会到“有所不为”比“有所为”要困难得多。由于高校的资源配置缺乏必要的游戏规则，校领导很难应对“爱哭的孩子”，结果是他们经常“有奶吃”。战略规划促进制度创新的主要任务，就是要构建能够服务于学校的战略目标的资源配置体系。制定财政与资源专项规划，将财政和资源因素与战略规划相结合，可以保证资金使用的高效性和灵活性。资源配置机制的建立要借鉴世界高校的通行规则，逐步做到按学校建设目标和发展规划配置资源，建立战略规划、事业计划、财务预算的联动机制和协调关系，以利于形成校院二级资源配置体系，加强学校的调控能力。
有效的战略规划是与学校院系的中长期评估挂钩的，让发展战略规划成为高校考核评估的基本依据，既能解决当前高校评估中的问题，又能确保规划的权威性。学校现有的院系评估制度普遍存在重眼前轻长期，重数量轻质量等问题。把战略规划与评估挂钩就是要实施以3-5年为周期的中长期评估，包括现状评估、发展评估以及与国内外同行的对比评估。各院系在编制规划时，要以学校战略规划为基础，根据本单位实际情况突出指标的可考核性，如关键指标的目标数据、历史数据、国内外同行的横向比较数据，各项重点内容和举措的可操作性等。
二、我国高等学校战略规划面临的问题与挑战
编制高等学校战略规划在理论上和现实中都具有迫切性，但在实践操作中，环境的紧迫性与内在的需要不会自发契合，不少问题、困惑与挑战需要研究。
1.缺乏编制和实施高校战略规划的体制性内源力
在市场经济体制改革不断深入的宏观背景下，随着高等教育逐步进入的中心，高校管理者面对充满机遇与变化的发展局面，不得不思考如何对高校进行战略管理。但是高等教育体制和机制创新的惰性和滞后性客观存在，高等学校编制和实施战略规划的内源力和压力仍然不足。体制性的内源制约主要体现在高校干部任命制度、高等教育资源配置模式以及考核评价制度三个方面。
我国高等教育体制和机制具有浓厚的行政和计划色彩，具有很强的集权特点，高等学校的办学者被作为或者类似于国家干部管理，高校领导者的产生主要由上级部门决定，校长等主要学校领导首先要思考的是对上级负责，其它相关利益者、社会、市场对高等学校的制约作用不充分。从高等教育财政投人体制上看，高校的财政拨款仍然是以规模为基础的行政计划模式，而不是以绩效为基础的战略规划模式。其中影响巨大的专项拨款，应该有较高的竞争性和透明度，但是这些专项的申请报告(类似于计划书)基本不对外公布，外界也无从知晓拨款的依据和建设后考核评估的方式和结果等。高校内部管理体制中存在的决策机制不健全、决策随意等问题已成为顽症，学校领导者似乎已习惯于这种不规范的决策方式，实施战略规划意味着要按一定的程序规范决策和执行，一些领导者可能会认为削弱了自己的权威。同时，许多管理者认为难以创造性地应对快速变化的环境。因此对于大部分高校而言，由于体制性内源力不足的问题比较突出，即便教育部要求制定三个规划，也并不需要发动基层学术单位和社会的参与。战略规划自然难以逃脱墙上挂挂的命运。
2.对战略规划的有效性缺乏理性判断与客观信任
从我国高等学校制定发展战略规划的现实效果来看，在目标层面存在问题，特别是过于关注短期目标，忽视了非常重要的潜在目标，规划功能的发挥比较有限。当前无论是高校领导者还是教职员工对高等学校发展战略规划的信任程度还不容乐观，原因主要有3个方面，一是高等教育行政管理者和高校管理者的思维和行动习惯，二是对战略规划的价值与内涵缺乏了解，三是对战略规划与不可预见的环境的关系把握不准。因为大学制定规划的外部环境在迅速变化，且大学中的各相关利益群体的期望也在改变和发展。
战略规划有用吗?很多高校领导者怀有这样的疑问。因为战略规划的发展在企业界也不是一帆风顺的。二十世纪80年代，计划学派在企业实战中遭遇挫败，由计划人员制定的，想象中非常完美的战略中，只有少数计划得到了成功的贯彻。问题主要在于，战略规划太过追求细致和完美；没有将规划与经营统一起来，导致战略不能推动行动，在进行决策之前，没有认真分析备选方案；战略规划忽略了组织文化的需求；在组织调整和不稳定的时期，规划事实“只考虑了一种未来”。这种对企业战略管理中出现的前车之鉴常被作为高校领导者不重视规划的借口，他们往往忽视了今天战略管理的变化与成就。
高等教育大发展时期，高校内、外部环境方面不可预见的变化是客观存在的，在变化较大的环境中更应该加强战略规划，否则高等学校没有理念，没有战略目标，更容易被变化的环境所迷惑，随波逐流，无法办出特色。高校不应该在环境条件发生变化时教条地坚持原来的规划。但不可预见的变化并不会抹煞战略规划的价值，因为战略规划具有超前性，可以使高校能够更加主动地应对高等教育及其环境条件的快速变化，并进一步强化其发展方向的战略选择。在变革时期，高校战略规划更加具有弹性，能够为未来发展预留空间，以便能够在不改变总方向的情况下随着环境变化而加以修订。对战略规划的价值存在怀疑，就自然难以去思考战略规划在精神引导方面的功能等深层次问题。
3.对高校战略规划的编制与实施缺乏必要的组织支持
从国家层面而言，我国高等教育行政管理部门还没有一个对高校战略规划进行协调与组织的机构，教育行政管理部门关于高校要重视规划编制工作作为行政命令下达后，后续工作出现虎头蛇尾、群龙无首的局面。目前国家层面没有高等学校战略规划编制指南，对各高校战略规划的规范格式与内容要求，是否与拨款挂钩?高校战略规划的法律地位如何认定?编制完成后有什么样的批准程序?由谁进行监督与评估等等问题都没有相应的要求。
在高校层面，虽然重视编制战略规划的工作至少在教育行政管理部门的要求下，形式上的热情己经鼓动起来，不少高校成立了不同形式的规划机构，但是从保障规划的价值实现上看，现有的组织机构建设还远远滞后，普遍存在领导不到位，规划人员精力、能力投入不够等问题。首先表现为机构设立的随意性，目前高校设立的规划机构，除少部分是充分认识到规划工作的价值后认真研究精心组织成立的之外，很多是跟风一拥而上组建的，目标职能定位都不明确。其次是人员配置上的问题，由于战略规划编制是软工作，很多规划机构的设置与安排干部联系起来，规划工作人员缺乏专业性和权威性，甚至有的学校的规划工作人员全是兼职。第三是投入不足，长期以来，高校因重大问题决策缺乏规划论证造成的巨大浪费已屡见不鲜，但是对制定战略规划进行必要的投人却常常得不到支持，规划的许多基础性工作，如调查研究，也无法正常开展。
4.对高校战略规划的理论与实践缺乏必要的研究
目前制约我国高校编制和实施战略规划的价值实现还有一个重要原因，就是对高校战略规划的理论与实践缺乏必要的研究。从整体上看，处于“摸着石头过河”的阶段，既没有前瞻性的理论指导，也缺乏实用性的经验借鉴。至今没有一本能够直接指导高校规划工作的著作，有关高校战略规划编制与实施的文章也很少。我们对规划的价值、方法与程序、规划的实施等缺乏系统研究，同时我们对发达国家战略规划的编制与实施也研究、借鉴不多。因此，从总体上看，目前我们编制的高校战略规划程序简单化，参与咨询不够广泛，只体现了部门少数人的想法，难以体现学校战略，执行过程中难以得到相关人员的理解和支持。除了理念的因素外，形式雷同也是一个问题，规划的理论与技术的薄弱也是导致规划中形式主义的原因。战略规划编制与实施中还有一些尚未引起重视的问题，一是学校的定位，表面上看这似乎己经是热点、难点和重点问题，但是由于影响学校定位因素的复杂性，在制定战略规划中常常成为一个议而不决，决而不清，或者是“口号清楚了脑子不清楚”的问题；二是对高校相关利益者的分析和研究不够，高校的核心价值应该得到相关利益者的认同，但是，现在大多数学校是关起门来作规划；三是规划的成本和风险分析不够，一些规划一味强调超常规跨越式发展，对实现规划的可能性研究不够。
5.校长的任用方式直接影响了战略规划的价值实现
一所大学的腾飞，校长和制度都非常重要，其中制度建设至关重要，这是因为它能够把最需要的人选配置到校长岗位上。一所大学的辉煌与衰落，往往取决于校长的杰出与平庸。目前我国大学校长的任用方式是按照选拔干部的方式进行，很难把大学最需要的人选拔到校长岗位上，很难产生有自己教育理念的教育家型的校长。而教育理念是大学发展的灵魂，是学校战略规划的哲学基础，是大学校长关于什么是教育(涉及教育目的论)和怎样办教育(涉及教育方法论)的深刻思考，光有理念还不行，还必须将理念内化为自己的信念和行动指南，在治校实践中一以贯之。牛津大学校长卢卡斯指出，大学战略是学校领导者明晰大学未来发展的可能性、并使这种可能性变为现实的思考过程，通俗地说就是选择做什么和不做什么。制定有效的大学战略需要掌握充分的信息、熟知该校的长处和不足、理解其特定文化。目前校长的考核方式基本是模糊的，因为在高等教育法中，“拟定发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”是作为校长职权而不是职责规定的，没有把制定发展规划作为校长的责任和考核依据。所以在战略规划制定中经常出现两种不同的问题，一种表现是校长很重视战略规划，但是没有教育理念，经常变换战略基调，规划工作人员苦不堪言；另外一种表现是校长仅把战略规划的制定作为一种形式，工作人员编制完成再经过校长修改后就束之高阁。
三、我国高等学校战略规划编制与实施的发展策略
必须以发展的眼光来解决高等学校战略规划编制与实施中存在的问题，尤其要在价值认识和制度创新上有新突破。要深入研究我国高等教育发展的理论与实践，充分研究和借鉴发达国家的成功经验，总结我们在战略规划编制与实施中取得的经验，走出一条自己的路子。
1.加快建设高等学校发展战略规划的相关组织
根据中国高等教育管理体制的特点，要做好高校战略规划的编制和实施，需要建立政府教育行政管理部门有相应对口的机构，目前中国高校内部的机构设置基本与教育部司局有对口关系。近年来部分高校进行机构设置的改革，根据学校管理需要打破常规设立了若干机构，但由于与教育行政管理部门衔接不顺，如通知、指令传达不畅，新机构的运转不理想。目前教育部主要是直属高校办公室进行高校规划的行政组织与协调。从直属高校办公室的职能定位来看，它的管理服务的面比较窄，因为直属高校仅仅是全国高校的一小部分。建议在综合性的司局建立规划管理处。高校战略规划涉及面广，既需要政府的宏观指导、组织与协调，也需要民间组织的指导。可考虑建立全国或区域性的战略规划联盟协会，使高等学校战略规划从零星走向系统，从不自觉到自觉。
加强高校内部院校研究机构的建设，设立专业化的规划机构。正如美国高校规划发展的情况描述，规划理论与高等教育就如一对恋人，互相寻寻觅觅，却始终无缘相会，而院校研究机构能够成为牵线的媒婆。对高校规划机构要有明确的职能定位和建立专职的研究队伍，并且对研究人员的学术经历、学科背景和个性品格有一定要求，尽量从教授中寻找规划部门的负责人。规划工作人员要来自不同学科，实现多学科交叉，同时要具有敢于发表不同意见，敢说真话的品质。
2.改革校长的选拔与任用方式，将战略规划的制定与实施纳入校长考核体系
校长是学校战略规划基调的制定者，动员、吸收每一分子思考并落实战略规划是校长的任务。美国高等教育理事会(Higher Education and National Affairs American Council on Education)2000年对美国公立和私立高校校长的精力分配进行了调查,发现制定和实施战略规划已成为公立高校校长工作的首要工作。
英国高等教育拨款委员会在《英国高校战略规划指南》中指出，校长在规划过程中有四项主要任务:提出目标任务和发展思路，听取咨询意见，进行激励和加强沟通交流。在英国，大多数大学校长都认识到他们对规划过程有效进行的领导作用。其他管理人员则根据学校的总体思路在规划过程中发挥具体的领导作用。董事会则希望参与并与校长在重大问题上达成一致。校长通常提出一个明确的长期目标任务与发展思路，以便其他人员在这个范围内决定自己的计划和行动。校长上任时，通常进行战略研究，确定对现状的满意度，提出改革与发展的思路。听取咨询意见是校长进行管理的基本环节之一。在战略规划过程申，校长针对规划中的问题在更广泛的范围内听取咨询意见。具体的范围和方法根据学校的实际情况而定。校长采取各种不同的方法激励管理人员，如提出管理人员的阶段性目标。很多学校采用年度规划会议的形式来激励来自下面的提议。校长通常参加此类会议，就战略规划与校内组成人员进行沟通交流。校长在与外界的咨询、交流上发挥主导作用，包括政府、基金组织、工业界、媒体等。
应该以校长的职贡为依据制定校长的考核标准，校长的学术背景在选聘时作为重要参考，但一旦获聘，就应把精力放在校务上。校长在任期间的学术成果不作为考核指标，并建立“年度述职、聘请考核”的制度，每年校长应该有年度报告。
3.加强对高枝战略规划制定的实践的研究
规划的制定过程其实也是一个研究过程，如对学校战略目标的确定，以及将目标转化为富有鼓动性的口号都需要深人的研究。当前尤其应当开展高校战略规划的价值、内容、程序、方法与技术等的研究。
我国高校制定战略规划的程序应该是:顶层设计，内外结合，自下而上，自上而下，上下互动。在制定规划的前期，学校高层管理者和规划人员要做好顶层设计，提出规划建议书。同时要跳出学校看学校，争取引进外脑为学校的战略规划服务。战略规划制定过程中学校上下互动是保障战略规划实施的重要环节，战略规划编制完成后，要编制院系规划，把战略规划目标细化，将学校总目标分解为院系可考核的具体目标，要落实举措，将规划提出的原则性意见具体化为可操作政策。
调查研究是制定高校战略规划的基础。目前最常用的对策研究模式是SWOT分析技术与策略，即对研究对象进行内部优势S(Strengths)和弱点 W(Weaknesses)、外部机遇O(Opportunity)和挑战T(Threat)的分析，分析者根据一定的价值观确定自己对上述四个因素的判断，采取不同的对策;其次还有Bench-marking分析技术，中文称之为“定标比超”技术，主要针对高校存在的问题和预期发展目标，选择竞争对手有目的地进行比较研究，发现他人的长处，寻找自己的不足，提出赶超的目标和措施。其基本程序是确定比超内容→选择比超对象→调查研究、收集资料→比较研究、分析差距→综合研究、形成赶超对策。
4.政府和学校共同通过制度创新推进战略规划的实施
在国家层面主要是要改革资源配置模式，逐步做到依据规划进行资源配置，在专项投人中引进竞争机制。美国1963年通过的《高等教育设备法》(The Higher Education Facilities Act)把联邦资助高等教育写人了法律，同时规定了接受联邦拨款的条件之一，是要求受益高校制定一个结合校园建筑规划与院校发展目标的综合主导规划。国家应该要求获得重点支持的高校公布自己的中长期发展目标，让社会对高校战略规划有更大的知情权和监督权。日本大学非常重视对国立大学的管理，国立大学法人化改革的主题之一就是制定大学的中期(5—10年)发展规划，发展目标和规划要经过大学评价委员会和学位授予机构等审定，最后报文部大臣审定通过。这些中长期目标和计划，以及评价委员会对学校的评价结果、财务报表等，学校有义务向社会公开，在学校主页都能查阅。政府层面应要求高等学校公布发展目标，中长期战略目标及其落实措施，并让纳税人知晓，接受社会的监督。学校层面主要做到将规划与资源配置挂钩和与考核评估挂钩。
